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全国碳市场正式启动上线交易 地方试点如何衔接
来源:财经网 发布日期:2021-07-16 点击次数:32

全国碳市场来了,“免费随便排”将成为历史。

7月16日9时15分,全国碳市场启动仪式于北京、上海、武汉三地同时举办,备受瞩目的全国碳市场正式开始上线交易。

实际上,全国碳市场的建设是以此前近十年的试点经验为基础的。生态环境部副部长赵英民在7月14日的国新办吹风会上指出,7省市的碳交易试点,有效促进了试点省市企业温室气体减排,也为全国碳市场建设“摸索了制度,锻炼了人才,积累了经验,奠定了基础”。

为什么要建设碳市场会是实现“双碳”目标的重要一步?这十年试点的过程中又做了些什么?全国碳市场上线后将如何运行?

十年试点,为八大行业逐步纳入打好基础

从2011年7个地方碳市场试点至今,我国碳市场经历了10年的探索历程。国家发改委2011年宣布于北京、天津、上海、重庆、广东、湖北、深圳等两省五市设立碳排放权交易试点。其后经过近两年的筹备,深圳碳排放权交易所于2013年率先建立,之后其余几家试点交易市场也在一年内相继建立。

几年来,这7省市的碳交易试点覆盖了电力、钢铁、水泥等20多个行业近3000家重点排放单位。生态环境部此前公布的数据显示,截至2021年6月,试点省市碳市场累计配额成交量达4.8亿吨二氧化碳当量,成交额约114亿元。

目前全国碳市场首批仅纳入了发电行业,但“十四五”期间,八大高耗能行业余下的钢铁、有色、石化、化工、建材、造纸、电力和航空等或将全部被纳入全国碳交易市场。

这一做法也较为符合国际经验。根据东吴证券预估,未来配额分配方法可能都会以基准线法为主,即按照单位产量分配,能耗效率而非总产量或将成为关键因素。不同行业之间的配额可以相互交易,形成全国统一的碳市场。

据赵英民介绍,结合国家排放清单的编制工作,生态环境部已经连续多年组织开展了全国发电、石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空等高排放行业的数据核算、报送和核查工作。因此,这些高排放行业的数据核算、报送核查工作也有了比较扎实的基础。为做好扩大全国碳市场覆盖行业范围的基础准备工作,目前生态环境部已经委托相关的科研单位、行业协会研究提出符合全国碳市场要求的有关行业标准和技术规范建议。

为什么要建立全国碳市场?

碳排放具有一定的外部性,对于造成排放的经济主体及消费者来说,其后果需要数年甚至数十年才会显现的碳排放并不会对自身造成即时、明显的消极影响,因此减排的内在动力并不足。而通过经济手段将碳排放量化、资产化,通过市场机制使其对生产消费成本产生直接影响,就能够将这样的外部性向内部转化,成为主体主动减排的内在动因。

为此,首先要做的就是将碳排放量化并定价。碳排放权交易系统(ETS)是碳定价机制的其中一种,另一种叫做碳税。这二者都有明确的碳价,并且相比于需要建立起一整套政策与交易体系的碳排放权交易,碳税的政策成本更低。因为可以在有了确定的碳价格之后直接向相关产品或服务收税,而具体排放多少则由市场决定。

由于政府很难在设定碳税价格时就非常准确地预测企业对这一价格的“耐受”程度,所以碳税对排放总量的控制力并不强,减排效率较低。

而作为一个基于市场的节能减排政策工具,碳排放权交易体系中的各行业排放温室气体的总量限额一般由政府设定,并将排放权以配额的形式发放给控排主体。我国目前的采取的是相对总量控制的配额计算方法,根据发电总量确定当年的配额总量,再根据各主体单位的发电机组情况按比例分配。基于控排主体实际排放量与配额之间可能产生的不匹配,配额可以在市场上发生流动和交换从而产生经济效益。同时,通过总量限额的逐步收紧驱动控排主体自发进行能源结构低碳化转型,减排效率相比碳税会更高。

在这样的机制之下,排放的总量是确定的,而碳价格则是在配额交易的过程中形成的浮动价格。华宝证券认为,由于可以在覆盖范围、价格机制上进行互补,这两项政策可以结合使用。

赵英民表示,全国碳市场对中国碳达峰、碳中和的作用和意义主要体现在几个方面:

一是推动碳市场管控的高排放行业实现产业结构和能源消费的绿色低碳化,促进高排放行业率先达峰。

二是为碳减排释放价格信号,并提供经济激励机制,将资金引导至减排潜力大的行业企业,推动绿色低碳技术创新,推动前沿技术创新突破和高排放行业的绿色低碳发展的转型。

三是通过构建全国碳市场抵消机制,促进增加林业碳汇,促进可再生能源的发展,助力区域协调发展和生态保护补偿,倡导绿色低碳的生产和消费方式。

四是依托全国碳市场,为行业、区域绿色低碳发展转型,实现碳达峰、碳中和提供投融资渠道。

为什么是电力行业?

在回答21世纪经济报道记者在吹风会上的提问时,赵英民表示,全国碳市场之所以选择以发电行业为突破口,有两个方面的考虑:

一是发电行业直接烧煤,所以这个行业的二氧化碳排放量比较大。包括自备电厂在内的全国2000多家发电行业重点排放单位,年排放二氧化碳超过了40亿吨,因此首先把发电行业作为首批启动行业,能够充分地发挥碳市场控制温室气体排放的积极作用。

二是发电行业的管理制度相对健全,数据基础比较好。因为要交易,首先要有准确的数据。排放数据的准确、有效获取是开展碳市场交易的前提。发电行业产品单一,排放数据的计量设施完备,整个行业的自动化管理程度高,数据管理规范,而且容易核实,配额分配简便易行。

从国际经验看,发电行业都是各国碳市场优先选择纳入的行业。二氧化碳排放大、煤炭消费多,所以这个行业首先纳入,可以同时起到减污降碳协同的作用。

国网能源院发布的《中国能源电力发展展望2020》报告显示,随着终端电气化水平持续提升,电力需求将在2035年前保持持续快速增长,部分碳排放将从终端用能部门逐步转移到电力行业,电能将逐步占据终端用能的核心地位。

赵英民介绍,下一步,生态环境部将按照成熟一个批准发布一个的原则,加快对相关行业温室气体排放核算与报告国家标准的修订工作,研究制定分行业配额分配方案,在发电行业碳市场健康运行以后,进一步扩大碳市场覆盖行业范围,充分发挥市场机制在控制温室气体排放、促进绿色低碳技术创新、引导气候投融资等方面的重要作用。

中金公司首席经济学家彭文生认为,基于绿色溢价的分析表明,对高排放、低溢价的电力、钢铁行业而言,其碳排放合计占总排放量的62%,更适合采用碳市场定价机制。对低排放、高溢价的交运、化工等行业,可能更适合采取碳税定价机制。因此,未来可以构建以“拍卖+期货”为核心的碳市场交易机制,在配额分配环节推行以拍卖为主的交易机制,在配额交易环节引入期货等衍生品。

除中国外全球最大的欧洲碳市场14日最新发布的碳市场改革计划也在贯彻因“业“制宜的思路,为扩大欧洲碳市场覆盖规模,欧盟或将为航运、建筑供暖、道路运输构建单独的新的碳市场。

上游和下游的监管侧重点决定了供应链中碳市场针对的重点。一般来说,上游监管侧重于自然资源开采的隐含排放,如煤炭开采或石油开采,即使这些排放当时没有被烧毁。下游法规针对供应链上的最终用户,如消费者。欧盟采取这一做法正是从供应链上游进行管理,利用一个单独市场检测运行效果,也能确保其不会冲击现有欧盟碳市场的稳定。

地方试点如何衔接全国碳市场

此前在试点地区,主要是通过地方性法规或地方政府规章的形式制定本区域内的碳排放配额分配、清缴方案以及交易规则。

根据生态环境部的部署,全国碳市场将采用“双城模式”——由上海负责全国碳交易机构及系统建设,武汉负责全国碳登记结算机构及系统建设。3月底公开征求意见的《碳排放权交易管理暂行条例(草案修改稿)》明确,在正式条例颁布及施行之后将不再新设地方碳排放权交易市场,此前已存在的试点交易市场将逐步纳入全国碳市场,同时,已纳入全国碳市场交易主体范畴的重点排放单位不再参与地方相同温室气体种类和相同行业的碳排放权交易市场。

生态环境部应对气候变化司司长李高在14日的吹风会上表示,地方的碳市场要逐步地向全国碳市场过渡,要避免一个企业既参加地方碳市场又参加全国碳市场的情况。在具体过渡的时间表、路线图方面,还要根据全国碳市场发展、根据地方试点实际情况进一步研究。在全国碳市场建立的情况下,我们不再支持地方新增试点,现有试点可以在现有基础上进一步深化,同时做好向全国碳市场过渡的相关准备工作。

实际上,各个地方的碳交易试点运营近十年,在交易制度及流程上存在一定的差异,要顺利向全国碳市场的过渡可能会面临一系列挑战,已经参加过地方试点碳交易的主体被纳入全国碳市场后,持有的地方配额该结转还是注销?各试点的配额发放尺度不一,碳价也有高有低,这些地方配额又该如何结转至全国碳市场?未达到国家纳入标准的控排企业需要在地方试点交易所继续交易还是要划出控排范围?2019和2020年两年的碳排放权交易结算工作将如何安排,企业是否依旧按照地方试点的方案进行结算?

碳价有多高

据清华大学能源环境经济研究所所长、全国碳市场总体设计专家组负责人张希良估算,全国性碳交易市场上线后,碳价应不低于减排一吨二氧化碳的成本,2020年-2030年应为7美元(约合50元人民币)到15美元,2035年时大概上升至25美元,2050年应为115美元。当中国实现碳中和,也就是2060年时,本身排放量已经非常小,减排成本会进一步提升至超过300美元。

中国碳论坛及ICF国际咨询公司联合发布的《2020年中国碳价调查》报告的预测结果则更加乐观。该报告认为,全国碳市场的平均价格预期会从2020年的49元/吨上升至2025年的71元/吨,并在2030年增至93元/吨。2025年,全国碳排放权配额交易市场市值总规模或将达到2840亿元。

赵英民表示,目前全国碳市场还没有启动,无法断言碳价具体数值。但从全国7个地方试点运行情况看,近两年加权平均碳价约在40元人民币左右。

值得注意的是,我国碳市场涨跌幅限制也已敲定。根据6月22日,上海环境能源交易所发布《关于全国碳排放权交易相关事项的公告》,挂牌协议交易的成交价格在上一个交易日收盘价的±10%之间确定;大宗协议交易的成交价格在上一个交易日收盘价的±30%之间确定。

同时,不同的交易类型也有细化规定:挂牌协议交易单笔买卖最大申报数量应当小于10万吨二氧化碳当量,成交价格在上一个交易日收盘价的±10%之间确定。而单笔买卖最小申报数量大于等于10万吨二氧化碳当量则属于大宗协议交易,其成交价格将在上一个交易日收盘价的±30%之间确定。

赵英民表示碳价格是“既可以彰显我国实现碳达峰碳中和的决心和力度,又能够为碳减排企业提供有效的价格激励信号。”

他表示,碳价是通过市场交易形成的,因此出现碳价波动也是正常的现象,但是剧烈的波动或碳价过高过低都不利于碳市场的长期稳定运行。碳价过高和过低都不好。碳价过低,将挫伤企业减排的积极性;碳价过高,也将导致一些高碳企业负担过重。

在全国碳市场相关的制度设计中,生态环境部考虑通过改进配额分配方法、引入抵消机制等政策措施来引导市场预期,从而形成合理碳价。

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